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FJ III.4
"...Además, la ejecutoria de la Resolución sancionatoria y el consiguiente memorando de destitución, fueron dictados no obstante que el 22 de septiembre de 2011, el accionante interpuso “recurso de revocatoria y recurso jerárquico” contra varias resoluciones, entre ellas, la Resolución 02/2011, que rechazó su recurso de revocatoria por supuesta extemporaneidad, impugnando, entre otros motivos, que el rechazo de su recurso de revocatoria fue indebido ya que el mismo fue presentado dentro del término previsto en el art. 21.II de la LPA; el que fue resuelto por Dayler Dimas Zeballos Burgoa, autoridad sumariante, por Resolución de 27 de septiembre de 2011, declarándolo improcedente con el argumento de que el recurso de revocatoria de 12 de septiembre fue interpuesto extemporáneamente, conforme lo dispuesto por el art. 24 del DS 26237, remitiendo el expediente a la máxima autoridad del Ejecutivo Municipal conforme lo dispuesto por el art. 25 del Referido Decreto Supremo para que se pronuncie sobre el recurso jerárquico. Por “Resolución a recurso jerárquico” de 10 de octubre de 2011, Verónica Berríos Vergara, ex Alcaldesa Municipal de Sucre, resolvió confirmar las Resoluciones 28/2011 de 25 de julio, 33/2011 y 02/2011 emitidas por la autoridad sumariante (Conclusiones II.6 y II7).
De lo señalado se tiene lo siguiente:
1) El despido del accionante, mediante memorando cite 314/012 de 12 de marzo de 2012, emergente de la Resolución de 28 de febrero de 2012, que declaró la ejecutoria de la resolución final sancionatoria 33/2011, última Resolución que resolvió declarar su destitución del cargo, no fue consecuencia de un proceso disciplinario interno en el que se respetó los derechos reforzados del accionante en su condición de persona con capacidades diferentes, por las siguientes razones:
a. Se lesionaron el derecho a la estabilidad laboral reforzada y el derecho al debido proceso reforzado y sus derechos fundamentales constitutivos como son el derecho a recurrir a un tribunal superior y a la defensa en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado, derecho fundamentales que se configuran como reforzados debido a que son las concreciones específicas del derecho genérico a un trato desigual de los sectores en condiciones de vulnerabilidad -último derecho fundamental reconstruido a partir de la concepción de la igualdad en sus dos vertientes compatibilizadas, complementadas y conciliadas: la igualdad formal y la igualdad material- reconocidos en la Constitución Política del Estado, en las normas del Bloque de constitucionalidad, en la ley y en disposiciones reglamentarias, por cuanto como se señaló en los Fundamento Jurídicos III.1 y III.2, en ningún caso una persona con capacidades diferentes, podrá ser sujeto de desvinculación laboral en el ámbito público o privado (derecho a la estabilidad laboral reforzada) así no sea por su condición de especial vulnerabilidad, salvo se demuestre que dicha decisión es consecuencia de un previo debido proceso interno (derecho al debido proceso reforzado en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado).
Dicha lesión a los derechos fundamentales del accionante se produjo, como consecuencia de que el recurso de revocatoria interpuesto por el accionante contra Resolución final sancionatoria 33/2011, que resolvió declarar su destitución del cargo, fue rechazado indebidamente por la Resolución 02/2011, por la autoridad sumariante, Dayler Dimas Zeballos Burgoa, con el argumento que fue presentado fuera del plazo, el 12 de septiembre de 2011, a horas 16:00 cuando debió ser presentado hasta horas 09:41 del mismo día, sustentando su decisión en la SC 0419/2011-R, que en un caso emergente de un proceso civil señala que los plazos para presentar los recursos en general se computan de momento a momento de minuto a minuto y corren desde el momento de su notificación y, vencen el mismo instante una vez transcurrido el tiempo fijado en la ley procesal.
Es decir, la lesión a los derechos señalados fue como emergencia del rechazo indebido del recurso de revocatoria por el erróneo cómputo del plazo para la interposición del recurso de revocatoria, en aplicación errónea de la Ley y de los precedentes constitucionales vinculantes.
Al respecto, corresponde indicar en principio, que las normas aplicables a los procesos administrativos internos, que tienen por objeto establecer responsabilidad administrativa por la función pública de los servidores públicos son las previstas por el DS 23318-A modificado mediante el DS 26237, y no así las normas supletorias establecidas para el procedimiento sancionador correctivo por la Ley de Procedimiento Administrativo.
El DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992 (Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública), modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, en su art. 22 inc. d) fija el plazo para la presentación del recurso de revocatoria, señalando que los plazos a los que debe sujetarse el proceso interno son: “Tres días hábiles a partir de su notificación, para que el procesado interponga recursos de revocatoria en contra de la resolución emitida por el sumariante”; sancionando dicha norma en el párrafo final con la ejecutoria de la resolución del sumariante en caso de no ser interpuesto el recurso de revocatoria en el plazo citado y, por ende, la sanción establecida entrará en vigencia y las medidas precautorias serán levantadas.
Por su parte, el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001, que establece el procedimiento administrativo para la sustanciación de los recursos de revocatoria y jerárquico (art. 1) claramente determina, respecto al cómputo de plazos en su art. 14 donde dispone que toda actuación administrativa que se deba realizar en aplicación de dicho Decreto, se efectuarán en días y horas hábiles administrativos, entendiéndose por tales, los dispuestos en la reglamentación horaria vigente para la Superintendencia o entidad pública, según corresponda la instancia donde se desarrolla el recurso administrativo. Salvo lo anterior, para el cómputo de plazos determinados en días, solamente se computarán los días hábiles administrativos. Por su parte, el art. 15.I del mismo Decreto Supremo, establece que los términos y plazos previstos para la tramitación de los recursos de revocatoria y jerárquico se entienden, como máximos y son de cumplimiento obligatorio; y conforme el parágrafo II del mismo artículo “…comenzarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación del acto de que se trate y concluyen al comienzo de la primera hora del día siguiente a su vencimiento” (El subrayado es nuestro).
De la normativa aplicable glosada se tiene que el plazo que rige para la interposición del recurso de revocatoria es de tres días hábiles (art. 22 inc. d) del DS 26237; cuyo cómputo empieza a correr a partir del siguiente día hábil a la notificación con la resolución impugnada y concluye al inicio de la primera hora del siguiente día hábil a su vencimiento (art. 15.II del DS 26319). En el caso que se examina, el accionante fue notificado con la Resolución sancionatoria 33/2011, de 17 de agosto, el 7 de septiembre de 2011, a horas 9:45, y presentó el recurso de revocatoria el 12 de igual mes y año, a horas 16:00, es decir, dentro del plazo de tres días hábiles para recurrir, debido a que empezó a correr el plazo desde el 7 de septiembre de 2011, y vencía a horas 8:00 del 13 de ese mes y año. Por lo que la presentación del recurso fue efectuada dentro de término y que al haberlo rechazado, la autoridad sumariante Dayler Dimas Zeballos Burgoa, vulneró los derechos reforzados del accionante en su condición de persona con capacidades diferentes.
A mayor abundamiento, se tiene que sobre el cómputo de plazos, la SC 0276/2007-R de 17 de abril, en un caso en el que se denunció como acto lesivo el rechazo indebido del recurso jerárquico y consiguiente indebida ejecutoria de la resolución impugnada el Tribunal Constitucional, aplicando las normas arriba mencionadas, concedió la tutela. por lesión al derecho al debido proceso, a la defensa y a recurrir ante un tribunal superior, ello, a que verificó que la notificación con la resolución impugnada se produjo el 5 de octubre de 2005, a horas 10:08 y presentó el recurso jerárquico a horas 16:36 del 10 de octubre de 2005, es decir, que el plazo de tres días hábiles para recurrir empezó a correr desde el jueves 6 de octubre de 2005 y venció a horas 8:30 del día martes 11 del mes y año indicados.
En el mismo sentido, la SC 0488/2011-R de 25 de abril, citando la SC 0276/2007-R, también realizó idéntico cómputo, basándose en las normas glosadas, en un caso en el que se denunció como acto lesivo el rechazo indebido del recurso de revocatoria y consiguiente indebida ejecutoria de la resolución sancionatoria, el Tribunal Constitucional, concedió la tutela, por lesión al derecho al debido proceso, a la defensa y a recurrir ante un tribunal superior, debido a que verificó que el accionante fue notificado con la Resolución sumarial el 20 de febrero de 2009, y del 21 y 24 al eran días hábiles, el recurso revocatorio fue presentado a horas 19:00 del 27 de febrero de 2009, de donde resulta que el siguiente día hábil a la fecha de notificación, corresponde al 25 de febrero de 2009, y es a partir de esa fecha que empieza el cómputo del plazo de los tres días hábiles, que de acuerdo a la jurisprudencia del Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia, el plazo para impugnar vencía a la primera hora del 2 de marzo del año indicado; consiguientemente, la presentación del recurso fue efectuada dentro de término, toda vez se evidencia que el accionante al encontrarse con las puertas cerradas de la oficina de Ventanilla Única dependiente del municipio de Cochabamba optó por presentar el 27 de febrero de 2009, a horas 19:00 ante Notaria de Fe Pública, el mismo que fue entregado a primera hora en oficinas de la Autoridad Sumariante del 2 de marzo de igual año.
Ahora bien, como se señaló en el Fundamento Jurídico III.2.2, la garantía del debido proceso, como exigencia previa a la desvinculación laboral cuando se verifican justas causas, está reconocido a todas las personas sin discriminación, en lo conducente, independientemente de sus capacidades físicas, mentales, psicomotoras, sensoriales, etc., por lo que este Tribunal Constitucional Plurinacional, encuentra fundado por todo lo expuesto en los Fundamentos Jurídicos precedentes, reconocer a las personas con capacidades diferentes, como lo es el accionante, el derecho a un debido proceso reforzado cuando la administración pública ejerza su potestad sancionadora, al ser un presupuesto sine quanon de su desvinculación laboral o funcionaria y una excepción al derecho a la estabilidad laboral reforzada que tiene, además de ser también una concreción del derecho genérico a un trato desigual de las personas de sectores en condiciones de vulnerabilidad, que implica la obligación de la autoridad sumariante hacer una análisis cuidadoso, exhaustivo y diligente tratándose de una persona con capacidades diferentes, extremo que no ocurrió, debido a que como se tiene referido no se aplicó la normativa vigente para el cómputo del plazo del recurso de revocatoria".
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La SCP 0846/2012, debe ser entendida en el contexto de los siguientes precedentes: 1. La SC 0042/2004 de 22 de abril, pronunciada por el Tribunal Constitucional anterior señaló que: “…toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad” (las negrillas son añadidas). 2. En cuanto al debido proceso disciplinario, la SC 0022/2006 de 18 de abril, señaló: “(…) el derecho administrativo disciplinario, por afectar la esfera de autodeterminación de las personas mediante la imposición de sanciones personales, alberga los principios del Derecho Penal en cuanto al debido proceso…”. Los dos entendimientos anotados, fueron asumidos por la SCP 0140/2012 y a partir de estos entendimientos generales referentes al debido proceso en el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, la SCP 0846/2012, extendió y amplió su alcance a un debido proceso reforzado para personas con capacidades diferentes y grupos de especial vulnerabilidad, por lo que se configura en una sentencia moduladora. )
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FJ III.2.2
“Ahora bien, la garantía del debido proceso, como exigencia previa a la desvinculación laboral cuando se verifican justas causas, está reconocida a todas las personas sin discriminación, en lo conducente, independientemente de sus capacidades físicas, mentales, psicomotoras, sensoriales, etc., por lo que este Tribunal Constitucional Plurinacional, encuentra fundado por todo lo expuesto en los Fundamentos Jurídicos precedentes, reconocer que las personas con capacidades diferentes, al igual que otros grupos de especial vulnerabilidad, tienen derecho a un debido proceso reforzado cuando la administración pública ejerza su potestad sancionadora”.
El entendimiento antes anotado, complementa el precedente desarrollado por el Tribunal Constitucional Plurinacional en cuanto la potestad administrativa sancionatoria desarrollado por la SC 140/2012:
FJ III.2.1
“Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos) (…).
De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.
Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia.
Dado el carácter sancionador del proceso disciplinario, este -en todas sus fases o instancias- tiene que sustanciarse y resolverse garantizando el debido proceso, que tiene como componente esencial el derecho a la defensa. En efecto si se analiza la fase de impugnación del proceso disciplinario en sede administrativa, es posible concluir que sólo puede predicarse la eficacia material del derecho a la defensa (art. 115.II de la CPE y 8.2 inc. f) de la CADH) cuando se otorga a las servidoras y servidores públicos la oportunidad de ejercer un otro derecho fundamental, este es: el derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior art. 8.2 inc. h) de la CADH y 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
(…)
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del “derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior”, estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:
1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158) (las negrillas y el subrayado nos pertenecen)
2. El derecho de recurrir `… busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona’ (párrafo 158).
3. Independientemente de la denominación que se le de al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo 165).
En el caso de un proceso administrativo disciplinario sancionador, el derecho a la doble instancia o de recurrir ante una instancia superior, permite que esta última, conozca y revise la resolución pronunciada por el tribunal de primera grado. Instancia superior que debe ser diferente a la que emitió la decisión administrativa sancionadora en primera instancia, a efectos de que, la servidora o el servidor público, impugnando o controvirtiendo una decisión sancionatoria, obtengan la revisión de la decisión ante la instancia superior”.
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