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Ahora bien, en el caso concreto el accionante denuncia que el apartado VII inc. 13) y los arts. 8.6), 10.4. y 31 del RPUPEA, vulneran el principio constitucional de publicidad de los procesos judiciales o administrativos, al establecer que el proceso sumarial disciplinario en la UPEA sea llevado a cabo en forma reservada, sin que pueda informarse de ello a otras personas que no sean los interesados, lo que resulta evidente de una simple lectura de las normas demandadas de inconstitucionalidad, puesto que el art. 8.6) del RPUPEA a tiempo de referirse a las competencias de la Comisión Sumarial Universitaria, establecen que realizará el proceso sumarial “en forma reservada”, lo que implica una directa contradicción con la publicidad que requiere todo proceso judicial o administrativo, principio que como ha sido expuesto no tiene radicada su importancia solo en los intereses de las partes, sino y sobre todo adquiere trascendencia por ser un instrumento de control de la actividad de todo juzgador, así como de los actos de toda instancia en la que se manifieste algún tipo de actividad estatal, como son las universidades, máxime cuando se tramite procedimientos sancionatorios, pues en ellos se dilucida la situación personal de seres humanos que gozan de la protección que otorga la facultad de control de sus juzgadores por parte de la sociedad en general.
Al igual que la norma anteriormente analizada, el art. 31 del RPUPEA establece que la Comisión Sumarial no podrá informar sobre los casos que le toca desarrollar, lo que nuevamente lesiona la publicidad que requiere el debido proceso.
De similar modo, el art. 10.4. del RPUPEA, establece que el proceso universitario en la UPEA será llevado a cabo de forma reservada, lo que implica una nueva supresión de la publicidad en los procedimientos sancionatorios regulados por dicho Reglamento, pues la reserva es ausencia de publicidad y con ello de la potestad otorgada constitucionalmente a toda persona para estar al tanto de esos procedimientos, acceder a ellos y asumir material conocimiento de todo lo acontecido, de lo actuado por las autoridades y de los procesados, para controlar la actividad de éstos y de aquellos, arribando así a una efectiva forma de control social de los mecanismos de sanción y castigo que afectan al ser humano, por cuya razón deben merecer constante supervisión por parte de los sujetos pasibles de esas normas y procedimientos estatales.
Finalmente, las normas del art. 10.4. del RPUPEA, disponen que el Tribunal de Procesos Universitarios realizará el proceso de forma reservada y aunque en el contexto del Reglamento en estudio, se puede deducir que la reserva solo aplica a terceros, ello ya vulnera la publicidad procesal, puesto que no es suficiente en el marco del principio de publicidad de los procesos judiciales y administrativos sancionatorios que las partes tengan acceso a los mismos, puesto que es exigible con igual entidad, que la publicidad sea aplicable a todos los ciudadanos en general, y por ello que el acceso a esos procesos sea sin reserva alguna, posibilitando el ejercicio de los controles de la democracia y el estado de derecho ya analizados, por lo que esta norma al igual que las analizadas anteriormente también es inconstitucional, por lesionar la publicidad exigida por el debido proceso, y con ello los arts. 178.I, 180.I y 115.II. de la CPE.
Para culminar este tema, conviene despejar dudas en el órgano generador de las normas cuestionadas, cuyo representante afirma que la reserva de actuaciones prevista por las normas ahora declaradas inconstitucionales se sustenta en la necesidad de preservación del derecho a la dignidad, honra y honor de los procesados; empero, tal argumento no desvirtúa las conclusiones ni convicciones a que arriba este Tribunal Constitucional Plurinacional, ya que las restricciones a los derechos, en este caso al debido proceso en su elemento de la publicidad de los procesos, sólo es admisible se hagan mediante ley nacional formal, conforme lo disponen de forma expresa las normas del art. 109.II que dispone: “Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”; por lo tanto, para el caso de pretender imponer restricciones a la publicidad de los procesos internos en la UPEA, se deberá tramitar la expresa permisión legislativa, que formal puede imponer restricciones a los derechos constitucionales, y materialmente, se encuentra habilitado para ello por su condición de órgano de representación ciudadana en el que se acrisolan los diversos intereses de la sociedad.
III.3. El accionante también denuncia la inconstitucionalidad del parágrafo VII inc.13) del RPUPEA, por contrariar las normas del art. 410.II de la CPE, mismas que exponen el principio de supremacía constitucional, disponiendo que la Constitución Política del Estado goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa.
Analizada la denuncia identificada, corresponde primero exponer que las normas del art. 410.II de la CPE recepcionan los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, al disponer lo siguiente:
“La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.
Respecto al principio de supremacía constitucional, el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0031/2006 de 10 de mayo, expuso lo siguiente:
“El principio de supremacía constitucional significa que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución Política del Estado que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados. Dentro del orden jurídico, la Constitución Política del Estado ocupa el primer lugar, constituyéndose en la fuente y fundamento de toda otra norma jurídica, por lo que toda ley, decreto o resolución debe subordinarse a ella. Lógicamente, la propia Constitución Política del Estado debe prever mecanismos e instituciones que garanticen su cumplimiento, sino su primacía quedaría como una declaración formal, porque siempre podría existir una autoridad u órgano de poder que incumpla sus preceptos. Por ello la Constitución Política del Estado determina los órganos que controlarán la observancia de sus normas, eso es lo que se llama el control de constitucionalidad.”
Luego, la SC 0043/2006 de 31 de mayo, adicionó:
“En ese sentido, la Constitución Política del Estado es la norma fundamental y fundamentadora de todo el orden jurídico, por lo que las disposiciones legales ordinarias, al derivarse de ella, no pueden contradecirla ni desconocer los valores, principios, derechos y garantías que ella consagra. De manera que cualquier norma de menor jerarquía que sea contraria a la Constitución Política del Estado es nula y debe ser retirada del ordenamiento jurídico...”
Ahora bien, el nuevo texto constitucional ha recepcionado el principio de supremacía constitucional proyectándolo de acuerdo a su trascendencia y con el sistema constitucional vigente; por ello, de una interpretación textual y sistemática de las normas del art. 410 de la CPE, esta jurisdicción comprende al principio en estudio, como la proclamación de la trascendencia normativa y valorativa de la CPE.
Dicho de otro modo, en armonía con las normas del art. 129 de la CPE, que proyectan el principio de aplicación directa de las normas constitucionales, lo que importa reconocimiento al texto Constitucional de norma jurídica y por ello con valor jurídico al igual que cualquier otra norma legal, el principio de supremacía constitucional jurídica y valorativa, involucra la aplicación material directa de los valores, principios, normas y demás preceptos constitucionales con preferencia sobre cualquier otra disposición legal, de tal modo que se garantice la vigencia material de las disposiciones del documento constitutivo.
El valor normativo fundamental y superior de la Constitución, constituye una de las bases fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es la forma de gobierno consagrada en el art. 1 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, que en sistemática interpretación con los arts. 109 y 410 de la CPE, proclaman la vivificación de la Constitución por ser norma jurídica, la primigenia entre todas las demás, la más importante y relevante, y por ello la que merece mayor atención y cumplimiento, exigiendo acatamiento por gobernantes y gobernados, ya que cada uno de sus preceptos tienen la cualidad de norma jurídica con mandatos propios de hacer y de abstención, pues resulta difícil encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica, convirtiéndose los mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad de otras normas inferiores y de los actos de gobierno.
En aplicación del principio de supremacía constitucional, toda norma que disponga que la Constitución no se aplica de forma preferente a sus propios postulados, pecará de inconstitucional, pues la infracción de este principio se produce precisamente cuando una norma disponga que sus preceptos se aplican de forma preferente a la Constitución; así ha sido expresado por la SC 0022/2006 de 18 de abril, en la que a tiempo de interpretar el principio de supremacía constitucional, se estableció la siguiente doctrina constitucional:
“…respecto a las normas (…), que el recurrente acusa de violentadas por la norma impugnada, se debe señalar que su mandato instituye los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa; por tanto, un precepto vulnera su contenido cuando pretende en forma expresa suplantar dichos principios de una de las siguientes formas: i) disponer la aplicación de una ley u otra norma de inferior jerarquía con preferencia a la Constitución Política del Estado; y, ii) que una norma inferior sea aplicada en detrimento de una de rango superior, así; que un decreto determine su aplicación con predilección a una ley, y sucesivamente”.
Con esa premisa es que corresponde analizar el mandato del parágrafo VII inc.13) del RPUPEA, el cual dispone lo siguiente:
“Prevalencia de los principios rectores. En la interpretación y aplicación del régimen disciplinario, prevalecerán lo principios rectores que determinen este reglamento, la CPE y demás normas vigentes”.
El texto reglamentario descrito, expone una evidente regla de prelación de normas que resulta lesiva a la Ley Fundamental y en particular al principio de primacía de sus normas, puesto que a tiempo de establecer un ponderación de las normas a ser aplicadas en la interpretación y aplicación del Reglamento de Procesos Universitarios de la UPEA, otorga una singular preeminencia a los principios previstos en su texto, incluso por sobre los de la Norma Fundamental de 2009; tal conclusión se arriba de la lectura textual del reglamento en su Parágrafo VII inc.13), pero además de la ubicación que tiene con referencia a la Constitución Política del Estado, que aparece segunda en la enunciación de normas a ser aplicadas, lo que induce a una percepción equivocada del valor normativo de la Constitución Política del Estado situada por sobre toda otra norma, por ser la más importante y trascendental, y aunque pueda establecerse una casual interpretación de la forma en que se enuncia la norma reglamentaria analizada, ésta no condice con la importancia que merece la Constitución no sólo en su aplicación, sino también en el tratamiento que recibe por parte de normas inferiores, las cuales siempre se encuentran impelidas a reconocer su primacía normativa e incluso su primaria enunciación, de tal modo que sea indubitable su aplicación preferente por sobre cualquier otra previsión.
Lo anteriormente expuesto no es una simple o inmotivada observación, pues corresponde a una adecuada percepción de la relevancia de la norma constitucional, cuya aplicación primaria y preferente siempre merecerá perseverancia por parte de este Tribunal Constitucional Plurinacional, porque el respeto formal de la Norma Suprema es la primera condición para su respeto material y sustancial, siendo por ello que toda norma que no reverencie formalmente a este texto, deberá ser expulsado del contexto jurídico vigente en el país. En consonancia con lo anotado, corresponde declarar la inconstitucionalidad del Parágrafo VII inc.13) del RPUPEA, por infracción al principio de supremacía constitucional establecido por las normas del art. 410.II de la CPE.
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El debido proceso y el principio de publicidad de los procesos
Así, se tiene que las normas del art. 115.II de la CPE, disponen que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; luego, el art. 117.I de la Ley fundamental expone también una similar proclamación:
“Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada”.
De la lectura de las normas constitucionales transcritas, se evidencia que el constituyente ha consagrado a favor de los bolivianos el derecho al debido proceso, en consonancia con los instrumentos internacionales de los cuales es signatario el Estado Boliviano, como la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, que también prevé este derecho consolidado como uno de los fundamentos de un Estado de derecho constitucional, puesto que sólo esta ecuación de Estado basado en instituciones jurídicas que preservan la dignidad y libertad del ser humano, puede merecer la denominación de Estado Constitucional.
Es tal la magnitud de la preservación de la dignidad y libertad del ser humano por la teoría constitucional, que el debido proceso como su garantía, es aplicable a todo tipo de procesos y no sólo a los judiciales o jurisdiccionales, sino en general a todos aquellos por medio de los cuales el Estado someta al ser humano a su poder de imperio; de ese modo es que el debido proceso se expande también a ser exigible en procedimientos administrativos de tipo sancionador y también a los de gestión institucional; así lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia emanada de la jurisdicción constitucional.
Al respecto, la SCP 0567/2012 de 20 de julio, ha establecido la siguiente doctrina jurisprudencial:
“La Constitución Política de Estado, define que la administración de justicia se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de partes ante el juez, consecuentemente, el art. 115.II de la CPE señala: ‘El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones’ (negrillas agregadas). El art. 117.I de la Norma Suprema, por su parte establece: ‘Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…’.
La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948, en su art. 7 dispone: ‘Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley’.
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, determina que las garantías inherentes al debido proceso, no únicamente son exigibles a nivel judicial, sino también que deben ser de obligatorio cumplimiento por cualquier autoridad pública, señalando que: ‘De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo (...). Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal competente' para la 'determinación de sus derechos', esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana’.
El debido proceso es una garantía de orden constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es aplicable a cualquier acto administrativo que determine algún tipo de sanción de ése carácter que produzca efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas.
Como ya se ha definido en otras Sentencias Constitucionales, el doctrinario Ticona Póstigo, ha señalado que: ‘El debido proceso legal, proceso justo o simplemente debido proceso (así como el derecho de acción, de contradicción) es un derecho humano fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir del Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez responsable, competente e independiente, pues, él «Estado no sólo está obligado a proveer la prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los derechos de acción y contradicción) sino a proveerla bajo determinadas garantías mínimas que le aseguren tal juzgamiento imparcial y justo». A criterio del tratadista Saenz, ‘el Debido Proceso en su dimensión adjetiva, se refiere a toda aquella estructura de principios y derechos que corresponden a las partes durante la secuela de todo tipo de proceso, sea este jurisdiccional, sea administrativo, o sea corporativo particular’.
Como también ya se expuso en al abundante jurisprudencia constitucional, cualquier proceso administrativo sancionatorio, más aún si este puede derivar en sanciones como la destitución de determinado funcionario público, debe contener los elementos: i) al juez natural, ii) legalidad formal, iii) tipicidad, iv) equidad y v) defensa irrestricta.
El tratadista español, Eduardo García Enterría, al referirse al proceso administrativo sancionador, indicó que: ‘…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal’.
El derecho a la defensa irrestricta, que su vez es componente del debido proceso, se halla reconocido por el art. 115.II de la CPE, cuando señala que: ‘El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa…’.
El doctrinario argentino Alberto Binder afirma: ‘El Derecho a la Defensa cumple dentro del Proceso Penal, un papel particular, por una parte actúa en forma conjunta con las demás garantías; por la otra, es la garantía que torna operativas a todas las demás’, concepto aplicable a los procedimientos sancionadores de esencia administrativa.
El derecho a la defensa irrestricta, es un elemento esencial del proceso sancionatorio. Es uno de los mínimos procesales que necesariamente debe concurrir en cualquier procedimiento sancionatorio, constituyendo de esta manera un bloque de garantías procesales a favor del administrado en procura de efectivizar en todos los casos un proceso justo…” (las negrillas son añadidas).
Tal como ha sido expuesto, el debido proceso extiende su garantía hacia los procesos administrativos disciplinarios, los cuales por ello deben ser respetuosos de los elementos que componen un debido proceso.
Ahora bien, el marco del debido proceso identifica como uno de sus elementos la publicidad de todo proceso sea judicial o administrativo, así las normas del art. 178.I y 180.I de la CPE, los proclaman como uno de los principios de la función de impartir justicia; encumbramiento que ya contenía la anterior Constitución de 1967 ahora abrogada, siendo por ello que el desarrollo doctrinal efectuado a la luz de esa Constitución encuentra reverberación en el actual sistema constitucional.
Así, el Tribunal Constitucional de 1999 a 2011, respecto al principio de publicidad de los procesos, expresó en la SC 0999/2003-R de 16 de julio, la siguiente doctrina constitucional:
“La importancia del debido proceso esta ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico…”.
Luego, la SC 1106/2004-R de 14 de julio, desarrolló aún más la comprensión de la importancia del principio de publicidad, al exponer la siguiente doctrina constitucional:
“…entendiéndose el principio de publicidad como una garantía para el individuo sometido a juicio, que es parte en el proceso o víctima de ella, como instrumento de control de la actividad jurisdiccional y como una concepción de la democracia y el Estado de Derecho, es un principio informador de todo el ordenamiento jurídico y de los actos jurídicos. Sin publicidad, la Ley o el acto jurídico se reputa inexistente, no constituye un mero formalismo del que se puede prescindir por criterio del juzgador; es más en el proceso penal se hace más evidente, por tratarse del instrumento más peligroso de lesión de los derechos y libertades fundamentales, por esa razón, la exigencia de publicidad es mucho más radical en el proceso penal que en cualquier otro.”.
De igual modo, en el orden normativo constitucional así como en el legislativo, tanto el constituyente como el legislador han contribuido a la comprensión del principio de publicidad; de ese modo es que las normas de los arts. 178.I y 180.I de la CPE, lo consagran como uno de los principios de la función de impartir justicia: así respectivamente, disponen:
“La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”.
“La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez”.
Por su parte, el legislador mediante las normas del art. 3 de la Ley del Órgano Judicial, ofrece una interpretación del principio constitucional de publicidad, la cual permite exponer parte del alcance del mismo; de esa manera, dispone:
“Publicidad. Los actos y decisiones de los tribunales y jueces son de acceso a cualquier persona que tiene derecho a informarse, salvo caso de reserva expresamente fundada en ley”.
De su lado, la comprensión teórica de la publicidad contenida en el diccionario jurídico, nos enseña que es el: “Principio fundamental del procedimiento moderno, opuesto al secreto inquisitorial, que establece como suprema garantía de los litigantes, de la averiguación de la verdad y de los fallos justos, que la instrucción de las causas, con ciertas reservas en lo penal, la práctica de la prueba, los alegatos y los fundamentos de las resoluciones, sean condicionados no solamente de las partes y de los que intervienen en los procesos, sino de todos en general”.
De los antecedentes de doctrina jurisprudencial, así como las normas constitucionales y legales expuestas, se concluye que el principio de publicidad de los procesos es un elemento del debido proceso que tiene trascendental importancia para garantizar la vigencia de la democracia y del estado de derecho, constituyéndose en un instrumento de control de la actividad de los jueces y de toda la actividad jurisdiccional, contribuyendo a que la función de impartir justicia se realice en el marco de los principios que la propia Constitución impone; y de otro lado, favorece también la búsqueda de una justicia de tipo material y el logro de los objetivos metajurídicos que a la justicia se le exige, para arribar al ideal supremo de otorgar a cada quien lo suyo conforme a su esfuerzo personal.
Por todos esos postulados dogmáticos es que el debido proceso se nutre del principio de publicidad, el cual es la potestad de los litigantes y de todas las personas que así lo requieran, de acceder a los actuados procesales documentales, orales, grabaciones en cualquier soporte y en general archivos o actos de cualquier tipo, para tomar conocimiento directo o indirecto de tales hechos por sí mismo, sin tener la necesidad de demostrar interés personal directo o indirecto, sino solamente en ejercicio de la facultad de control de la democracia, del estado de derecho y de la calidad de la justicia; potestad que sólo puede ser restringida en determinados casos en resguardo de algún bien jurídico protegido constitucionalmente y en la debida proporcionalidad.
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